TITULO I
ASPECTOS DE LA LEY DE PREVENCION EN LASADMINISTRACIONES PUBLICAS
Quisiera destacar que mi intervención va a estar basada exclusivamente
en los aspectos de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales desde
el punto de vista sindical y la adaptación de la misma en las Administraciones
Públicas, para ello quisiera hacer un breve comentario sobre la
citada Ley 31/1995, de 8 de noviembre, también conocida como "
Ley de Salud Laboral", fue publicada en el B.O.E. de diez de
noviembre de 1.995, con una "vacatis legis" de tres meses
hasta su entrada en vigor. Dando cumplimiento al mandato constitucional
contenido en el artº 40.2 de nuestra Carta Magna y todo el acervo
jurídico comunitario sobre esta materia, configura el soporte sobre
el que se asienta la presente Ley. Es necesario destacar que la
misma transpone a nuestro ordenamiento jurídico disposiciones directivas
sobre esta materia entre la que cabe destacar la Directiva 89/391
de la CEE, de 12 de Junio de 1.989, más conocida como Directiva
Marco sobre las medidas para promover la mejora de la seguridad
y salud de los trabajadores, y que, básicamente, establece criterios
con los que los empresarios deberán organizar y poner en práctica
la protección de la salud de los trabajadores frente a los riesgos
profesionales.
Nos hallamos ante una Ley laboral especial, aplicable al ámbito
específico de la prevención de los riesgos laborales, con aplicación
en el ámbito de las Administraciones Públicas, tradicionalmente
excluidas del ámbito laboral, por lo que la convierte también y
simultáneamente en una norma administrativa, con el carácter de
norma básica del régimen estatutario de los funcionarios públicos.
Esta doble naturaleza jurídica de la Ley: laboral y administrativa,
no deja de manifestarse y proyectar su influencia a lo largo de
su articulado con las numerosas cautelas y reglas especiales que
se establecen para su aplicación en el ámbito de la Administración.
La Ley de Prevención de Riesgos Laborales corona y pone orden y
unidad a la dispersa y heterogénea legislación de esta naturaleza,
es soporte y punto de arranque de una intensa y extensa actividad
legislativa reglamentaria que , bajo su cobertura, ha de desarrollar
y concretar el enorme contenido técnico que contiene sus normas.
Esta Ley tiene carácter de "derecho necesario mínimo e indisponible"
para la futura negociación colectiva. Marca un suelo infranqueable
que no admite modificación convencional; sólo las medidas de prevención
que se puedan convenir colectivamente se pueden desarrollar, mejorándolas.
La Ley define, de hecho, un régimen jurídico peculiar de Salud Laboral
que se distancia notablemente del régimen jurídico laboral general.
Juegan principios y reglas específicas, no predicables ni extensibles
al ámbito laboral general.
Sin perder su conexión, y dentro del amplio marco del Derecho Laboral,
caminamos hacia un Derecho de "Salud Laboral" con tratamiento
jurídico autónomo.
Podemos destacar como elementos substancialmente diferenciados los
siguientes:
1. * Distinto régimen de participación de los trabajadores:
Los órganos de representación y participación de los trabajadores
en la empresa en materia de salud laboral son específicos y distintos
de los representantes de los trabajadores en sentido estricto. Aunque
coexistan con estos últimos con funciones específicas en materia
de prevención de riesgos laborales, la representatividad se canaliza
a través de los Comités de Seguridad y Salud, órgano paritario y
colegiado de participación, y de los Delegados de Prevención, representantes
unipersonales de los trabajadores.
Los Delegados de Prevención, figura representativa creada por la
Ley, van a ser, en mayor medida que el propio Comité de Seguridad
y Salud, la figura de representación por la que se materializa la
participación de los trabajadores en materia de prevención.
* Ámbito de aplicación de la Ley distinto y más amplio que el Estatuto
de los Trabajadores.
La gran innovación de esta Ley es su extensión en cuanto al ámbito
de aplicación al "personal civil al servicio de las Administraciones
Públicas" pero también alcanza, el ámbito de aplicación de
esta Ley, a Sectores no laborales (fabricantes, importadores de
maquinaria y equipos o personal no vinculado estrictamente por relación
laboral como trabajadores autónomos y socios-trabajadores de cooperativas).
Sobre la aparente universalidad del ámbito de aplicación de la Ley,
se establecen una serie de restricciones como pueden ser:
- Policía, seguridad y resguardo aduanero
- Servicios operativos de protección Civil y peritaje forense, en
los casos de grave riesgo, catástrofe y calamidad pública
- En los centros y establecimientos militares
- En los establecimientos penitenciarios, etc.
No obstante, la Ley inspirará la normativa específica que se dicte
para regular la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores
que prestan sus servicios en este tipo de actividades.
* Derechos y obligaciones para empresarios y trabajadores.
La deuda de seguridad del empresario en esta Ley parece ilimitada,
alcanzando las obligaciones del empresario, en materia de Salud
Laboral, un mayor rigor y exigencia que en el ámbito laboral ordinario.
* Rígido rigor punitivo
Se amplían las sanciones calificadas como de graves y muy graves
y se multiplican la cuantía de sanciones económicas.
En el campo de la Responsabilidad administrativa, las conductas
infractoras en materia de Salud Laboral, se crea la sanción administrativa
especial como "las limitaciones a la facultad de contratar
con las administraciones públicas".
* La Ley en el ámbito de las Administraciones Públicas
No va a resultar tarea fácil aplicar una Ley laboral dotada del
máximo nivel de exigencia jurídica en el ámbito de las Administraciones
Publicas por muchas cautelas y reglas especiales que se prevean
en la misma.
Por esa dificultad, entre otras cosas, es por lo que se nos antoja
imprescindible la negociación de un Reglamento de desarrollo de
la Ley específico para las AA.PP. (hasta la fecha se ha dado un
primer paso con la Instrucción de 26 de febrero, marcando unas pautas
de aplicación y desarrollo de la Ley en el ámbito de la Administración).
En el punto tres de su exposición de motivos, la Ley proclama su
vocación de universalidad, dirigida a abordar de manera total y
coherente el conjunto de problemas derivados de los riesgos relacionados
con el trabajo, cualquiera que sea el ámbito en el que el trabajo
se preste, a la vez en el artículo tres incluye en su ámbito de
aplicación a funcionarios y Administraciones Publicas equiparándolas
a trabajadores y empresarios en materia de salud laboral. Es exigencia
del Derecho Comunitario Europeo que en su directiva marco 89/391
dice: que se aplicará a todos los sectores de actividades públicas
y privadas.
Todos estos principios se vacían de contenido cuando en el artículo
45 sobre infracciones administrativas, excluye la posibilidad de
sancionar con multas las conductas infractoras por parte de las
administraciones públicas de las normas de seguridad del trabajo,
siendo sustituidas por requerimiento de corrección de tales incumplimientos,
conforme al procedimiento se establezca.
Por tanto, aunque son comunes para empresarios y administraciones
públicas, la responsabilidad que de ellas dimana difiere considerablemente
al comprobar la existencia de un régimen especialmente privilegiado
que equivale a una autentica "inmunidad" para las administraciones
públicas: que "no serán objeto de sanción en el orden administrativo"
TITULO II
FORMA DE ELECCION DE LOS DELEGADOS DEPREVENCION Y LOS COMITES DE
SEGURIDAD Y SALUD
El artº 34 de la Ley regula los " Derechos de participación
y representación", el punto 1ª de este articulo parte de la
siguiente premisa: " Los trabajadores tienen derecho a participar
en la empresa en las cuestiones relacionadas con la prevención de
riesgos en el trabajo". Y continua estableciendo a quienes
compete: "La defensa de los intereses de los trabajadores en
materia de prevención de riesgos en el trabajo".
Se establece , como en toda la Ley, una excepción en cuanto al derecho
de participación al referirse al ámbito de las Administraciones
públicas que deben adaptar ese "derecho de participación"
a las peculiaridades recogidas en la Ley 7/1990, de 19 de julio,
sobre "negociación colectiva y participación en la determinación
de las condiciones de trabajo de los empleados públicos". En
cualquier caso, esa adaptación deberá ajustarse a los siguientes
criterios:
.- La adaptación no podrá afectar a las competencias, facultades
y garantías descritos en la Ley.
.- El ámbito de participación en materia preventiva con carácter
general será el de los órganos de representación del personal (Comité
de Empresa, Delegados de Personal y Juntas de Personal)
.- Si en el ámbito definido existieran varios órganos de representación
deberá garantizarse una coordinación entre todos ellos posibilitando
la participación conjunta.
.- Con carácter general se constituirá un único Comité de Seguridad
y Salud en el ámbito de los órganos de representación, independientemente
de la vinculación jurídica de los EE.PP (laborales, funcionarios
o estatutarios)
.- No obstante lo anterior, podrán constituirse Comités de Seguridad
y Salud en otros ámbitos atendiendo al tipo de actividad y frecuencia
de los riesgos.
Para intentar llevar a la practica estos criterios se publicó en
el B.O.E. de fecha 8 de marzo de 1.996 la Instrucción de 26 de febrero
de 1.996, de la Secretaria de Estado para la Administración Pública
(ahora interpretada mediante Acta Paritaria de 4 de noviembre) por
la que se regulaban los siguientes criterios sobre Consulta y Participación:
DELEGADOS DE PREVENCION.-
"son los representantes de los trabajadores con funciones especificas
en materia de prevención de riesgos en el trabajo" (artº 35.1)
.- El ámbito para la participación será el de las Juntas de Personal,
Comités de Empresa y Delegados de Personal
.- En el caso de que en un mismo Organismo subsistan varios Convenios
Colectivos la función de participación podrá agruparse previo acuerdo
de la representación sindical.
.- En los Ministerios (Organismos o Departamentos) con servicios
periféricos que constituyan ámbitos descentralizados ( con arreglo
al Acuerdo Administración-Sindicatos de 16 de noviembre) podrán
designarse Delegados de Prevención al margen de la norma general
marcada en los puntos anteriores.
COMITES DE SEGURIDAD Y SALUD.-
"Es el órgano paritario y colegiado de participación destinado
a la consulta regular y periódica de las actuaciones de la empresa
en materia de prevención de riesgos" (artº 38.1)
.- Se constituirá un único Comité en el ámbito de los órganos de
representación, independientemente de sí es de funcionarios, laborales
o estatutarios.
.- Si existen varios Comités de Empresa que respondan a distintos
Convenios Colectivos, la representación del personal laboral de
dichos convenios se hará proporcionalmente al número de efectivos
y representantes obtenidos por cada Sindicato. (Se deberá garantizar
la presencia, al menos, de un representante de cada organización
sindical con presencia en un convenio colectivo)
.- En los servicios periféricos se constituirá un único Comité independientemente
del número de convenios colectivos existentes, la representación
en este caso se considerará única.
.- En cada Provincia se constituirán tantos Comités como ámbitos
descentralizados de negociación haya.
.- En las Provincias en que existan edificios múltiples se constituirá
un único Comité por cada edificio independientemente de que en el
mismo haya ámbitos descentralizados de negociación.
.- Se podrán constituir Comités en otros ámbitos que previamente
acuerde la Comisión Paritaria de Salud Laboral y Acción Social.
.- La constitución del Comité se realizará proporcionalmente al
número de efectivos de personal laboral y funcionario existente
en el ámbito de representación correspondiente.
GARANTIAS, COMPETENCIAS Y FACULTADES DE LOS DELEGADOS DE PREVENCION
Y LOS COMITES DE SEGURIDAD Y SALUD.
El articulo 37.1 de la Ley establece que: "Lo previsto en el
articulo 68 del Estatuto de los Trabajadores en materia de garantías
será de aplicación a los Delegados de Prevención en su condición
de representantes de los trabajadores".
Por tanto las garantías de los Delegados de Prevención son las mismas
que las existentes para los miembros del Comité de Empresa o de
las Juntas de Personal. A estas garantías hay que añadir:
.- Disposición de crédito horario para el desempeño de las funciones.
.- Medios y Formación en materia preventiva que le serán facilitados
por el empresario en este caso la Administración.
Junto a estas garantías, y en el mismo artº 37, se establece la
obligación de los Delegados de Prevención a guardar sigilo profesional
"respecto de las informaciones a que tuviesen acceso como consecuencia
de su actuación en la empresa".
PECULIARIDADES EN EL AMBITO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS
A modo de resumen de este Capitulo podremos reseñar que:
Esta Ley y sus normas reglamentarias constituyen legislación laboral
respecto del personal civil con relación de carácter administrativo
o estatutario al servicio de las Administraciones Públicas.
Algunos de los preceptos de la Ley tienen consideración de básicos
entendiendo por estos aquéllos que el artº 149.1.18º se refiere
como bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas
y del régimen estatutario de los funcionarios. También tendrán esta
consideración las normas reglamentarias que dicte el Gobierno.
En el ámbito de las Comunidades Autónomas y las entidades Locales,
las funciones que la Ley atribuye a la Autoridad Local y a la Inspección
de Trabajo podrán ser atribuidas a órganos diferentes.
La Ley de Prevención de Riesgos Laborales en el ámbito de la Administración
Pública constituye un avance cualitativo de primera magnitud al
contemplar la protección de los riesgos laborales como una actuación
única, indeferenciada y coordinada, que debe llegar a todos los
empleados públicos sin distinción del régimen jurídico que rija
su relación profesional con la Administración Pública.
No obstante, existen algunas peculiaridades en el ámbito de las
Administraciones Públicas en cuanto a la determinación y composición
de ciertos órganos de participación que han hecho necesaria la promulgación
de la Instrucción 26 de febrero de 1996 de la Secretaria de Estado
para la adecuación y aplicación de la LPRL, de la Administración
del Estado.
TITULO III
EL RIESGO Y SU EVALUACION PREVENTIVA
La protección eficaz en materia de Seguridad y Salud en el trabajo
de que habla el artº 14 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales
junto con el artº 19.1 del Estatuto de los trabajadores, o el garantizar
la seguridad y Salud de los trabajadores a su servicio en todos
los aspectos relacionados con el trabajo (directiva Marco 89/391),
son términos omnicomprensivos dentro de múltiples y rigurosas obligaciones
y medidas preventivas concretas.
Es obvio que si el personal de las Administraciones Públicas se
comprende en el ámbito de aplicación de la Ley, el deber de protección
alcance, con la misma amplitud, a la Administración respecto del
personal a su servicio, si nos centramos en el artº 16 sobre evaluación
de riesgos, vemos que la primera manifestación concreta del deber
general de prevención es la obligación general de realizar una evaluación
de riesgos en el trabajo, así como la obligación de vigilancia y
control, tanto de las condiciones de trabajo, como del comportamiento
y actividad de los trabajadores en la realización de su trabajo.
Podemos deducir que la prevención tiene dos pilares básicos: conocimiento
de los riesgos laborales y la adopción de medidas preventivas para
evitarlos y disminuir sus consecuencias nocivas, o lo que es lo
mismo INFORMACIÓN Y FORMACIÓN.
LA FORMACIÓN EN SALUD Y SEGURIDAD EN EL MEDIO LABORAL
Para que una formación sea eficaz debe ser coherente con la realidad
donde los trabajadores desarrollan su trabajo. Esto hace necesario
que el formador o el organizador haga un estudio previo de los puestos
de trabajo que van a ser motivo de la formación.
El estudio debe ser:
.-Global: tener en cuenta los diversos aspectos de la realidad.
.-Multidisciplinar: deben realizarse reuniones con todas personas
implicadas, el jefe de seguridad e higiene, el médico de empresa,
el comité de seguridad e higiene, el psicólogo de empresa etc.;
en todo caso deberían estar todas las personas implicadas, aunque
se tengan información u opiniones encontradas.
.- Participativo: el trabajador debe tomar parte activa, porque
es el único que posee una serie de elementos importantes a la hora
de determinar el contenido de la formación, y porque su participación
en el estudio preliminar le predispondrá favorablemente a implicarse
en la misma.
La formación que debe proporcionar el empresario a los trabajadores
amplia el grado inicial de información, estableciendo un derecho
de cada trabajador, individualmente considerado, a una formación
teórica y práctica, suficiente y adecuada. En el caso de los delegados
de prevención, la Administración debe facilitarles y propiciarles
una formación especializada, en función de los riesgos que existan
en los centros de trabajo.
Referente a la información que debe de dar el empresario es de dos
clases. Una información a los representantes de los trabajadores
que tengan una función especifica en materia de seguridad e higiene
(Comités de Seguridad y Salud y Delegados de Prevención); y otra
información individualizada, a cada uno de los trabajadores circunscrita
a los riesgos y medidas de prevención especificas que afecten a
su puesto de trabajo o función
Las Organizaciones Sindicales deben participar en las dos vertientes
de una manera activa, formando a sus cuadros en la materia especifica
e informando a los trabajadores de los riesgos laborales y las medidas
que se adopten para disminuirlos o eliminarlos. La Formación Continua
en las Administraciones Públicas resulta un excelente medio para
llevar a cabo esta tarea, Administración y Sindicatos deberán colaborar
y participar conjuntamente en beneficio de los Empleados Públicos
, con el mayor rigor en el control de manejo de Fondos y garantizando
una enseñanza plural y libre que eviten el control unilateral de
las mismas.
Un último aspecto , que deseo considerar es el de la participación
de las Mutuas Patronales en los Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales, y pontecialmente, en la gestión de la Incapacidad
Transitoria por enfermedad común. Estas mutuas de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales son entidades colaboradoras
y aseguradoras de la Seguridad Social que se encarga de regularlas,
al ser sus funciones esencialmente reparadoras y no preventivas
( como se contempla en el texto refundido de la Ley de Seguridad
Social de 20 de junio de 1.994). la novedad de la Ley está en que,
sin perder su condición de entidades aseguradoras y colaboradoras
de la Seguridad Social, las Mutuas Patronales se convierten simultáneamente,
y a la vez, en instituciones preventivas en un campo que, precisamente
por esta Ley, se segrega totalmente de la Ordenación de la Seguridad
Social.
Quisiera finalizar mi exposición sobre la ubicación del Departamento
de Salud Laboral en las Administraciones Públicas, respetando la
potestad de regulación de los servicios que tiene cada Ente, y aceptando
que dicho organismo debe ser multidisciplinar en su contenido para
una mayor eficacia, nuestra opinión es que debería depender directamente
del Area de Personal, evitando de esta manera que se quedará simplemente
en un control médico al estar incluido orgánicamente en las Areas
de Sanidad.
Creo que seria necesario unificar criterios entre todos, que evitasen
confusión entre los distintos profesionales al estar dirigidos por
diferentes Areas y consecuentemente por diferentes personas y criterios.
Esperando que esta intervención pueda suponer un punto de vista,
de la aplicación de la Ley en el mundo laboral de las Administraciones
Públicas, desde la óptica sindical, agradeciendo la atención recibida
por todos los asistentes y organizadores, me pongo a vuestra entera
disposición para clarificar cualquier aspecto de duda o controversia
que pudiera surgir. Muchas gracias.
San Sebastián trece de marzo de mil novecientos noventa y siete
Fdo.- Javier de Blas Albert
Pte. Nacional Admon. Local-CSI*CSIF |
